Przyczyny zwrotu środków publicznych

Przy realizacji projektu z funduszy na lata 2021-2027 beneficjent jest zobowiązany do stosowania nie tylko prawa powszechnie obowiązującego, ale również wytycznych określonych w umowie o dofinansowanie projektu. Brak ich przestrzegania powoduje naruszenie procedur i stanowi przesłankę do zwrotu środków publicznych.

Środki europejskie jako publiczne

Środki przekazywane przedsiębiorcom (beneficjentom) na realizację projektów z programów na lata 2021-2027, pochodzące z funduszy strukturalnych (EFS+, FFRR), Funduszu Spójności (FS) i Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST) mają charakter publiczny. Bez znaczenia jest tutaj fakt, z jakiego dokładnie programu pochodzą, gdyż fundusze strukturalne występują we wszystkich szesnastu regionalnych programach (EFS+ i EFRR) oraz w programach ogólnopolskich (np. FENG, FERS, FEnIKS - występuje FS). Konsekwencją nieprawidłowego wykorzystania środków przez beneficjenta jest ich zwrot w całości bądź w części w zależności od naruszenia.

Nieprawidłowe wykorzystanie środków publicznych przejawia się w wykorzystaniu ich niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, pobraniem ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości, o czym mowa w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.). Przesłanki te mają charakter uniwersalny bez względu na perspektywę finansową byłą 2014-2020 czy obecną 2021-2027. Mechanizmy zwrotu środków europejskich jako środków publicznych nie zmieniły się. W razie wystąpienia nieprawidłowości beneficjent zawsze w pierwszej kolejności zostanie wezwany przez właściwą instytucję do zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Mowa o tym w art. 207 ust. 8 powołanej ustawy. W przypadku gdy beneficjent nie zastosuje się do wezwania dotyczącego zwrotu środków publicznych nieprawidłowo wykorzystanych bądź nie wyrazi zgody na pomniejszenie płatności, wówczas właściwa instytucja wydaje decyzję administracyjną o zwrocie środków w oparciu o art. 207 ust. 9 ww. ustawy. Określa w niej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków.

Naruszenie procedur

Ustawa o finansach publicznych bardzo ogólnie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "wykorzystania środków z naruszeniem procedur". Odwołuje się w tym temacie do art. 184 ustawy, czyli procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków europejskich. Jest ich dużo i nie sposób je wszystkie wykazać (np. te dotyczące kwalifikowalności wydatków, procedur zakupowych w projektach z programów na lata 2021-2027). Niemniej jednak są one opisane w umowie o dofinansowanie projektu. Na podstawie art. 2 pkt 32 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079) jest to umowa zawarta między właściwą instytucją a wnioskodawcą, którego projekt został wybrany do dofinansowania, zawierająca co najmniej elementy, o których mowa w art. 206 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Określa ona warunki dofinansowania projektu, a także związane z tym prawa i obowiązki beneficjenta. Jednym z najważniejszych jest zobowiązanie się beneficjenta do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 2 pkt 38 ustawy o zasadach realizacji zadań (...). Zgodnie z jego zapisem wytyczne te traktuje się jako instrument prawny określający ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych, FS i FST. Są skierowane do instytucji uczestniczących w realizacji programów oraz stosowane przez te instytucje na podstawie właściwego porozumienia, kontraktu programowego albo umowy oraz przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu. Nieodłącznym elementem każdej umowy o dofinansowanie projektu ze środków europejskich jest też określenie warunków i terminu zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości bądź w sposób nienależny.

W świetle powyższych rozwiązań naruszenie procedur związanych z wykorzystaniem środków europejskich może wynikać nie tylko z nieprzestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również z łączącej strony umowy o dofinansowanie, z której wynikają obowiązki beneficjenta. Potwierdza to linia orzecznicza sądów administracyjnych, np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 151/20, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1567/22, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 72/24. Choć wyroki te nie dotyczyły spraw z obecnej perspektywy finansowej 2021-2027, to rozwiązania w nich zawarte mają zastosowanie ze względu na uniwersalność przesłanek zwrotu środków określonych w ustawie o finansach publicznych. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 151/20, ugruntował regułę, że nieosiągnięcie celu projektu z powodu niezrealizowania obligatoryjnych wskaźników produktu oraz rezultatu stanowi istotne naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Obligatoryjne wskaźniki to te, które należy określić we wniosku o dofinansowanie. Gdyby beneficjent ich nie wykazał, to nie doszłoby do podpisania umowy o dofinansowanie, a co za tym idzie - możliwości dofinansowania przedsięwzięcia ze środków publicznych.

Naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie projektu albo wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków stanowi przesłankę do zwrotu środków.

Wytyczne

Minister właściwy do spraw rozwoju może wydać wytyczne dotyczące m.in. ewaluacji programów, kwalifikowalności wydatków w ramach programów, trybu i zakresu sprawozdawczości oraz monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów czy kontroli realizacji programów. Dla beneficjenta najważniejsze z nich to Wytyczne Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej dotyczące kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027. Są to wytyczne wydane na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich (...). Określają one ujednolicone warunki i procedury dotyczące kwalifikowalności wydatków dla EFS+, EFRR, FS i FST.